بهبود ضوابط کیفری و نوآوری‌های قانون هوای پاک در مقایسه با قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا

پژوهش حقوق کیفری، سال هفتم، شماره بیست‌وهفتم، تابستان 1398، ص 41 - 9

بهبود ضوابط کیفری و نوآوری‌های قانون هوای پاکدر مقایسه با قانون نحوة جلو‌گیری از آلودگی هوا

عبدالمجید سودمندی*

(تاریخ دریافت: 1/9/96 تاریخ پذیرش: 31/4/97)

چکیده

بعد از گذشت نیم قرن از وضع نخستین ضوابط مرتبط با آلودگی هوا در شهرهای ایران در اصلاحیّة قانون شهرداری در سال 1345 و با استفاده از تجارب حاصل از اجرای 22 سالة قانون نحوة جلو‌گیری از آلودگی هوا مصوّب 1374، قانون هوای پاک در سال 1396 به تصویب رسید. اگرچه قانون هوای پاک دچار نقاط ضعف و ایرادهایی است، نقاط قوّت این قانون به ویژه بهبود ضوابط کیفری و نوآوری‌های آن نسبت به قانون نحوة جلو‌گیری از آلودگی هوا این امید را به وجود آورده است که با اجراء شدن این قانون، آلودگی هوا از وضعیّت فاجعه‌بار کنونی خارج خواهد شد. مهم‌ترین جنبه‌های بهبود ضوابط کیفری این قانون عبارتند از: 1- افزایش مسئولیّت کیفری اشخاص حقوقی؛ 2- انسجام مجازات‌ها؛ 3- پیش‌بینی تعدیل جزاهای نقدی؛ و 4- افزایش مجازات‌ها. مهم‌تریـن نوآوری‌های آن نیز عبارتند از: 1- استفاده از ابزارهای اقتصادی؛ 2- نوسازی وسایل نقلیّة موتوری؛ 3- نمونه‌برداری و پایش آلایندگی توسّط واحدهای صنعتی؛ 4- تولید و عرضة انرژی‌های تجدیدپذیر و پاک؛ 5- افزایش فضای سبز شهرها؛ 6- مقابله با پدیدة گرد و غبار؛ 7- اعطای جایگاه ضابط دادگستری به یگان حفاظت سازمان حفاظت محیط زیست؛ و 8- پیش‌بینی مراجع قضایی تخصّصی در زمینة آلودگی هوا.

واژگان کلیدی: قانون هوای پاک، قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، مجازات، جزای نقدی، سازمان حفاظت محیط زیست.

مقدّمه

قانون اساسی، قوانین عادی متعدّد و تعداد فراوان آیین‌نامه‌های دولتی در ایران متضمّن حفاظت محیط زیست از جمله جلوگیری از آلودگی هوا هستند. دربارة طرح موضوع حفاظت محیط زیست و حقّ بر محیط زیست در قانون اساسی می‌توان همانند بعضی حقوقدانان و در دیدی وسیع، به بسیاری از اصول متضمّن حقوق اساسی افراد و وظیفة حکومت به سیاستگذاری مناسب برای تحقّق و تأمین این حقوق استناد کرد (ارشدی، 1384: 9-10؛ حبیبی، 1382: 156)، امّا اگر این نظریّة موسّع را نپذیریم، تردیدی نیست که اصـل 50‌ قـانون اسـاسی به طور صریح بر لزوم حفاظت محیط زیست و ممنوعیّت فعّالیّت‌های آلایندة محیط زیست تأکید کرده است.

در قلمرو قوانین عادی و آیین‌نامه‌های دولتی، با اینکه ایران در بعضی حوزه‌های حفاظت محیط زیست دارای قوانین و مقرّرات جامع و دقیق نیست، خوشبختانه در خصوص آلودگی هوا، قوانین و مقرّراتی نسبتاً جامع وضع شده‌‌اند و حتّی با توجّه به زمان تصویب آنها، می‌توان گفت قوانینی پیشرو در جهان محسوب می‌شوند (تقی‌زاده انصاری، 1374: 98).

به نظر می‌رسد قانون بودجة سال 1328 نخستین قانونی است که به طور کلّی به محیط زیست و به طور ضمنی به آلودگی هوا اشاره کرده است. به موجب تبصرة 30 این قانون «از تاریخ تصویب این قانون، ایجاد تأسیسات و کارگاه‌هایی که منافی بهداشت و موجب سلب آسایش مجاورین باشد در شهرها و حومه ممنوع [است] و آنچه فعلاً در شهرها و حومه موجود است صاحبان آنها باید در ظرف شش ماه به محلّ مناسبی در خارج شهر منتقل نمایند». البته نخستین قانونی که به طور صریح به موضوع آلودگی هوا پرداخت قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوّب 1345 است. بند 20 مادة 55 قانون شهرداری مصوّب 1334 در اصلاحیّة فوق‌الذکر، یکی از وظایف شهرداری‌ها را این‌گونه مقرّر می‌کند: «شهرداری مکلّف است از تأسیس کارخانه‌ها، کارگاه‌ها (...) و به طور کلّی تمام مشاغل و کسب‌هایی که ایجاد مزاحمت و سر و صدا کند یا تولید دود (...) نماید جلوگیری کند (...) و با نظارت و مراقبت در وضع دودکش‌های اماکن و کارخانه‌ها و وسایط نقلیّه که کار کردن آنها دود ایجاد می‌کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هرگاه تأسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد».

امّا نخستین ضوابط جامع و انحصاری مرتبط با آلودگی هوا در آیین‌نامة جلوگیری از آلودگی هوا مصوّب 1354 نمایان شد که به استناد مادة 10 قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست 1353 به تصویب کمیسیون‌های مجلسین رسید. با این وجود قانونی که در سال‌های اخیر به طور انحصاری و جامع تعیین‌کنندة ضوابط مربوط به آلودگی هوا بوده است قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا مصوّب 1374 بود. اجرای این قانون به همراه آیین‌نامه‌های اجرایی متعدّد توانست در کُند کردن فرایند افزایش آلودگی هوا در شهرهای ایران موفّقیّت‌هایی به دست آورد، امّا این قانون خالی از ایراد نبود. انتقادهای وارد بر این قانون که از همان روزهای نخست پس از تصویب آن شروع شدند (همدانی، 1374) و همچنین گسترش آلودگی هوا در شهرهای ایران[1] سبب گردید قوای مقنّنه و مجریّة ایران برای ارتقاء قوانین و مقرّرات مربوط به بهبود کیفیّت هوای شهرها، اقدام‌هایی را در چند سال اخیر اتّخاذ کنند؛ تصویب قانون هوای پاک در سال 1396 نقطة اوج این فعّالیّت‌ها است. فرایند تصویب این قانون با تقدیم طرح «الزام دولت به حمایت از استان‌هایی که مورد هجوم پدیدة ریزگردها قرار دارند» در جلسه 06/12/1391 مجلس شورای اسلامی شروع شد و سپس با تقدیم لایحة دولت با عنوان «اصلاح قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا» به مجلس در تاریخ 16/07/1393 ادامه یافت. در نهایت «لایحة هوای پاک» در تاریخ 19/02/1396 به تصویب مجلس رسید و پس از یک بار اصلاح به دلیل ایرادهای جزئی شورای نگهبان، در تاریخ 11/05/1396 به تأیید این شورا رسید و «قانون هوای پاک» در تاریخ 26/05/1396 در روزنامة رسمی منتشر شد.

با توجّه به اینکه قانون هوای پاک به دلیل عدم توفیق قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا در رفع معضل آلودگی هوا و با هدف رفع نواقص این قانون به تصویب رسیده است، مقایسة این دو قانون و بررسی نقاط قوّت قانون هوای پاک نسبت به قانون پیشین بااهمیّت است. از این رو، در این نوشتار به شیوة توصیفی - تحلیلی و با استناد به ضوابط مقرّر در این دو قانون، به بررسی دو دسته از نقاط قوّت قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا می‌پردازیم که عبارتند از: بهبود ضوابط کیفری و نوآوری‌های آن. لازم به ذکر است تا زمان تدوین این نوشتار که با فاصلة کوتاهی بعد از انتشار قانون هوای پاک انجام شد، اثری جامع پیرامون قانون هوای پاک و نقاط قوّت آن منتشر نشده است.

1. بهبود ضوابط کیفری

قوانین ایران در موضوع آلودگی هوا، به ویژه در خصوص ضمانت اجراهای این قوانین، مورد انتقادهای مختلف قرار گرفته‌اند. شاید بتوان منشأ اصلی انتقاد از قوانین متضمّن مسئولیّت کیفری در این زمینه را عدم تعریف جرم زیست‌محیطی در قوانین ایران دانست که سبب شده است حقوقدانان و صاحب‌نظران در شناسایی عناصر این جرم و ویژگی‌های آن همچون عمدی یا غیرعمدی بودن، مقیّد یا مطلق بودن و مثبت یا منفی بودن آن اختلاف نظر پیدا کنند و در نتیجه تعریف‌هایی متفاوت از آن ارائه دهند. برای مثال، در تعریف این جرم گفته شده است: «جرم زیست‌محیطی هر نوع فعل یا ترک فعل را گویند که باعث ورود آسیب و صدمة شدید به محیط زیست و به خطر افتادن جدّی زندگی و سلامت بشر شود» (وطن‌دوست و همکاران، 1383: 344). امّا این تعریف قطعاً تعریفی جامع نیست، زیرا با بررسی اعمالی که در قوانین زیست‌محیطی ایران مشمول مجازات شده‌اند، می‌توان مواردی را مشاهده کرد که به تنهایی نه صدمة شدید به محیط زیست وارد می‌کنند و نه زندگی و سلامت افراد را به خطر می‌اندازند. به عنوان مثال، خودرویی که دود خروجی آن بیش از حدّ استاندارد باشد واجد هیچ‌یک از ویژگی‌های فوق نیست، امّا طبق مادة 28 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا مشمول جریمه می‌شود.

خوشبختانه قانون هوای پاک بسیاری از نقاط ضعف ضوابط کیفری قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا را رفع کرده است. در ادامه در چهار بند به تبیین جلوه‌های اصلی مزیّت ضوابط کیفری قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا می‌پردازیم.

1. افزایش مسئولیّت کیفری اشخاص حقوقی

قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا فقط یک نوع مسئولیّت کیفری را برای اشخاص حقوقی پیش‌بینی کرده بود و آن جلوگیری موقّت یا دائم از فعّالیّت آنها به دستور یا حکم مرجع قضایی بود (مواد 15 تا 17). امّا قانون هوای پاک غیر از مجازات فوق‌الذکر، برای اشخاص حقوقی جزای نقدی نیز در نظر گرفته است (مواد 3، 12 و 30). برای مثال، تبصرة یک مادة 3 این قانون مقرّر می‌کند: «میزان و نحوة جریمة نقدی و توقّف واحدهای مشمول متمرّد از دستور سازمان[2] [در وضعیّت‌های اضطراری] (...) بنا بر پیشنهاد مشترک سازمان و ‌نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیأت وزیران رسیده و جهت اقدام قانونی لازم به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌گردد».

البته جای تأسف دارد که قانون هوای پاک و قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا غیر از آنکه در بعضی موارد در کنار مسئولیّت کیفری مالکان و مدیران اشخاص حقوقی، تعطیلی آن اشخاص حقوقی را پیش‌بینی کرده‌اند،[3] در موارد دیگر، مسئولیّتی مشترک و تضامنی برای اشخاص حقوقی و مالکان یا مدیران آنها مقرّر نکرده‌اند. این در حالی است که مزایای مسئولیّت کیفری تضامنی شرکت‌ها و مدیران آنها در جرایم زیست‌محیطی انکارناپذیر است؛ می‌‌توان بدین مزایا اشاره کرد: 1- توان مالی بهتر شرکت‌ها نسبت به مدیران آنها برای جبران خسارت‌های وارده به محیط زیست؛ 2- ترغیب شرکت‌ها به مراقبت و نظارت بیشتر بر مدیرانشان؛ 3- ممانعت از اینکه افراد سودجو با تأسیس شرکت و در پوشش آن به فعّالیّت‌های مخرّب محیط زیست بپردازند؛ 4- تضمین جبران کامل خسارت‌های وارده به محیط زیست از اموال شخصی مدیران، در صورت فراتر رفتن این خسارت‌ها از دارایی شرکت؛ 5- امکان اعمال همزمان مجازات‌های مالی و حبس و در نتیجه ارتقاء ویژگی پیشگیرانة قوانین کیفری زیست‌محیطی (عبدالهی، 1386: 112). از این رو، ادّعا می‌شود که در سطح جهان «دکترین به پذیرش نظری تمایل دارد که شخص حقوقی و کارگزاران آن را توأمان دارای مسئولیّت کیفری می‌داند» (عبدالهی، 1386: 111).

1. انسجام مجازات‌ها

در ایران قوانین و مقرّراتی متعدّد و پراکنده در خصوص محیط زیست از جمله آلودگی هوا وضع شده‌‌اند که طبیعتاً جمع‌بندی و اجرای آنها را چه برای تابعان حقوق و چه برای مجریان و ناظران این قوانین دشوار می‌کند. از این رو، حقوقدانان به درستی ادّعا می‌کنند که قوانین محیط زیست ایران از انسجام کافی برخوردار نیستند و این نقص چه در زمینة قوانین کیفری و چه در سایر قوانین مرتبط با محیط زیست مشاهده می‌شود. برای مثال، چنین بیان شده است: «قانون‌نویسی در ایران خیلی کارشناسانه نیست. به عبارت دیگر، قانونگذاری بدون توجّه به سوابق و به صورت موردی و غیرنظام‌مند به مشکلات نگاه می‌کند و راه‌حل بلندمدّت قطعی را هم ارائه نمی‌دهد. به این ترتیب، جامع بودن شرط نخست نتیجه‌بخش بودن قانون محیط زیست است»[4] (روزنامة حمایت، 26/08/1394). همچنین، گفته شده است:  «وجود قوانین متعدّد و افزایش جرم‌انگاری‌ها باعث سردرگمی تابعان حقوق کیفری می‌شود، به گونه‌ای که گاهی قضات که مجری قوانین هستند از تشخیص ناسخ و یا منسوخ بودن مجموعه مقرّرات عاجز می‌مانند، چه رسد به شهروندان عادی که موضوعات قوانین کیفری‌اند. همین موضوع باعث نادیده گرفتن اصل قانونی بودن جرم و مجازات می‌شود (...) هنگامی که یک «کد» و یا مجموعه قانون تنظیم می‌شود، معمولاً روح واحدی بر آن حاکم است. قانونگذار یا سیاستگذار اهداف مشخّصی را برای آن در نظر می‌گیرد و بدین لحاظ جرم‌انگاری‌ها و مجازات‌ها با توجّه به آن اهداف کلّی تنظیم و تنسیق می‌شوند. «مثله کردن قوانین کیفری» در امور محیط زیست باعث پراکندگی سیاست‌ها و برنامه‌ها و عدم هماهنگی لازم میان آنها می‌گردد. با دقّت در قوانین کیفری محیط زیست در ایران، می‌توان آشفتگی سیاست‌های حاکم بر جرایم و مجازات‌های پیش‌بینی‌شده را ملاحظه کرد. در نظام کیفری ایران در این خصوص رویّه‌ای تلفیقی در پیش گرفته شده است و جرم‌انگاری‌های راجع به محیط زیست در قانون مجازات اسلامی و در قوانین پراکنده منعکس شده است» (کوشکی، 1388: 90).

همانطور که بعداً در بحث «نوآوری‌های قانون هوای پاک» مشاهده خواهیم کرد، قانون هوای پاک موضوعات مختلف مرتبط با آلودگی هوا را که پیش از این در قوانین و مقرّرات پراکنده پیش‌بینی شده بودند گردآوری کرده و به آنها انسجام داده است. این ابتکار در زمینة تعیین مجازات برای جرایم مختلف مرتبط با آلودگی هوا نیز مشاهده می‌شود، زیرا قانون هوای پاک اکثر مجازات‌های مندرج را بر اساس مجازات‌های مقرّر در قانون مجازات اسلامی تعیین کرده است. برای مثال، مادة 16 این قانون مقرّر می‌کند: «کسانی که از انجام بازرسی مأموران سازمان (...) ممانعت کنند (...) به حداقل جزای نقدی درجة هفت (...) مادة 19 قانون مجازات اسلامی محکوم می‌شوند».[5] مزیّت این نحوة قانونگذاری این است که نخست، با اتکاء به قانون مجازات اسلامی، که قانون اصلی کشور در حوزة حقوق کیفری است، یکپارچگی مجازات‌ها حفظ می‌شود و همچنین از ابداع مجازات‌های نامناسب خودداری می‌شود. دوّم، با توجّه به اینکه مادة 28 قانون مجازات اسلامی 1392 امکان به روز کردن جزاهای نقدی مندرج در این قانون را پیش‌بینی کرده است، مجازات‌های مندرج در قانون هوای پاک نیز خودبه‌‌خود به روز می‌شوند.

1. پیش‌بینی تعدیل جزاهای نقدی

یکی از ابتکارهای قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا در زمینة ضوابط کیفری پیش‌بینی شیوة تعدیل جریمه‌های مقرّر در این قانون است که در مادة 33 به این صورت پیش‌بینی شده است: «تعدیل میزان جریمة خسارت‌های وارده به محیط زیست مندرج در این قانون هر دو سال یک بار توسّط سازمان با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط تهیّه و در لایحة بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد».

همانطور که می‌دانیم یکی از انتقادهای مطرح دربارة قوانین کیفری ایران در مسائل زیست‌محیطی کم بودن جزای نقدی مندرج در این قوانین است. برای مثال، در انتقاد از مادة 28 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، چنین گفته شده است: «به موجب مادة 28 این قانون، برای وی [نقض‌کنندة محدودیّت‌های وضعیّت اضطراری]، کیفر جزای نقدی از پنج هزار ریال تا یکصد هزار ریال (...) در نظر گرفته شده است. امّا آیا این کیفر با آن شرایطی که در مادة 7 ذکر شده است مطابقت دارد؟! آیا پرداخت مبلغ 500 تومان و یا نهایتاً 10.000 تومان می‌تواند جوابگوی شرایط حادّ زیست‌محیطی باشد» (قاسمی، 1380: 122-123). البته بعضی قوانین ایران، حداقل در زمان تصویب، از ایراد فوق مبری بوده‌اند. برای مثال، بند «زـ5» مادة 104 قانون برنامة سوّم توسعه مصوّب 1379 که مجازات آلوده‌سازی هوا توسّط وسایل نقلیّة موتوری را پانصد هزار ریال در هر نوبت تخلّف مقرّر کرده بود، در زمان شروع اجرای این قانون مجازاتی درخور توجّه بود.

در هر صورت، حتّی اگر جزای نقدی مندرج در قوانین، در زمان تصویب آنها، مبلغی درخور توجّه باشد، پس از گذشت چند سال و به دلیل بالا بودن نرخ تورّم در ایران، این جریمه‌ها کم‌ارزش می‌‌شوند و اثر پیشگیرانة آنها نیز از دست می‌رود. از این رو، گفته شده است: «مهم‌ترین عیب جزای نقدی به عنوان یک مجازات تأثیرپذیری جریمة نقدی از نوسان‌های ارزش پول رایج است. از این رو، قانونگذار ناگزیر است، هر چند وقت یک بار، مبلغ جریمه‌های نقدی را با وضعیّت اقتصادی کشور سازگار کند. البته با توجّه به اینکه فرآیند قانونگذاری زمان طولانی‌ای را به خود اختصاص می‌دهد، عملاً از کارایی و تأثیرگذاری مجازات جزای نقدی در این زمینه می‌کاهد. راه‌حلی که در این زمینه به نظر می‌رسد آن است که قانونگذار با توجّه به شرایط اقتصادی کشور و با توجّه به اهمیّت جرم، مبلغ متناسب جزای نقدی را تعیین کند و سالانه به قوّة قضائیّه اجازه دهد که با توجّه به میزان اعلامی نرخ تورّم سالانه از سوی بانک مرکزی، مبالغ و مقادیر جزای نقدی را نیز افزایش دهد تا وصف بازدارندگی آن از بین نرود» (کوشکی، 1388: 97-98).

خوشبختانه از سال 1380 به بعد و با تصویب قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت، ایراد فوق تا حدودی رفع شده است؛ زیرا مادة 68 این قانون به دولت اجازه داد: «متناسب با عواملی همانند (...) نرخ تورّم، هر سه سال یک بار نسبت به کاهش یا افزایش مبالغ ریالی مشخّص مندرج در قوانین و مقرّرات در زمینة میزان جرایم (...) اقدام (...) نماید». ‌اکنون نیز قانون مجازات اسلامی 1392 زمینة روزآمد کردن جزاهای نقدی مندرج در تمام قوانین را فراهم کرده است. مادة 28 این قانون مقرّر می‌کند: «کلّیّة مبالغ مذکور در این قانون و سایر قوانین از جمله مجازات نقدی، به تناسب نرخ تورّم اعلام‌شده به وسیلة بانک مرکزی هر سه سال یک بار به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیأت وزیران تعدیل و در مورد احکامی که بعد از آن صادر می‌شود لازم‌الاجراء می‌گردد».

با وجود این، مزیّت‌های مادة 33 قانون هوای پاک نسبت به مواد قانونی فوق‌الذکر، که تعدیل جزای نقدی مندرج در قوانین را متناسب با «نرخ تورّم» و هر «سه سال یک بار» پیش‌بینی کرده‌اند، این موارد هستند که تعدیل جزاهای نقدی مندرج در قانون هوای پاک را نخست، دو سال یک بار مقرّر کرده است و دوّم، لازم ندانسته است این تعدیل متناسب با نرخ تورّم باشد. از این رو، این قانون می‌تواند اهداف تنبیهی و پیشگیرانة جزای نقدی جرم آلودگی هوا را به شیوه‌ای مناسب‌تر فراهم کند. همچنین، عدم لزوم تناسب میان افزایش جزای نقدی با نرخ تورّم سبب شده است که قانون هوای پاک دچار ابهام موجود در قوانین قبلی دربارة نحوة محاسبة نرخ تورّم اِعمال‌‌کردنی برای اصلاح جریمه‌های قانونی نباشد. این ابهام از آنجا ناشی می‌شود که قوانین فوق مشخّص نکرده‌اند که کدام‌یک از 4 شیوة ممکن زیر باید برای محاسبة نرخ تورّم در یک دورة زمانی چندساله به کار رود: 1- نرخ تورّم آخرین سال (یا یکی از سال‌های) آن دورة زمانی؛ 2- میانگین سالانة نرخ تورّم برای آن دورة زمانی؛ 3- جمع نرخ‌های تورّم سالانة آن دورة زمانی؛ و 4- نرخ تورّم تجمّعی برای آن دورة زمانی (نرخ تورّم حاصل از تغییر قیمت‌های انتهای آن دورة زمانی نسبت به ابتدای آن دوره).

ابهام فوق بر عملکرد نهادهای حکومتی نیز تأثیر گذاشته است. برای مثال، هیئت وزیران با استناد به مادة 68 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت، طی مصوّبه‌ای در سال 1383 با عنوان «اصلاحیّة مبالغ ریالی مربوط به جرایم فصول مندرج در قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا»، اکثر جریمه‌های مندرج در قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا را 400 درصد افزایش داد، یعنی تقریباً برابر با «نرخ تورّم تجمّعی» برای دورة 9 سالة 1374 (سال تصویب قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا) تا 1382 (آخرین سال قبل از مصوّبة فوق‌الذکر که نرخ تورّم آن اعلام شده بود) که 414 درصد بود.[6] این در حالی است که هیئت وزیران در مصوّبه‌ای در سال 1394 با عنوان «اصلاح تصویب‌‌نامة موضوع جریمه‌های تخلّفات مربوط به حمل و نقل و عبور و مرور در کلّیّة نقاط کشور و مناطق آزاد تجاری - صنعتی»، مبالغ مندرج در «تصویب‌‌نامه در خصوص تعیین جریمه‌های تخلّفات مربوط به حمل و نقل و عبور و مرور در کلّیّة نقاط کشور و مناطق آزاد تجاری - صنعتی» مصوّب 1390 را با اتکاء به مادة 22 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی مصوّب 1389[7] اصلاح کرد و این مبالغ را بعضاً صد درصد افزایش داد، یعنی تقریباً برابر با «جمع نرخ‌های تورّم» برای دورة 4 سالة 1390 تا 1393 که 102 درصد بود.[8]

جالب توجّه اینکه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برخلاف برداشت‌های فوق‌الذکر، ظاهراً معتقد به اِعمال «نرخ تورّم سال پایانی دورة زمانی» مورد نظر برای انجام تعدیل جزاهای نقدی است. این هیئت در دادنامة 1293-1294 مورّخ 11/12/1394، مصوّبة فوق‌الذکر هیئت وزیران را ابطال کرد و در توجیه آن بیان کرد: «نظر به اینکه میزان افزایش جریمه‌ها از 50 تا 100 درصد جرایم قبلی و به مراتب بیشتر از افزایش نرخ تورّم اعلامی بانک مرکزی در سال 93 می‌باشد و برای تجمیع نرخ‌های تورّم در سه سال متوالی 1391 تا 1393 دلیل و مجوّز قانونی وجود ندارد و مستنبط از «سه سال» مذکور در مادة 22 قانون فوق‌الاشعار برای تجمیع نرخ‌های تورّم، فاقد توجیه و مغایر منطق تعدیل بوده و بلکه ناظر به تجویز هیأت وزیران برای تعدیل جرایم در هر سه سال یک بار می‌باشد، بنابراین در مصوّبة (...) هیأت وزیران که میزان جرایم رانندگی بیش از نرخ تورّم افزایش یافته است، به علّت عدم رعایت نرخ تورّم، مغایر مادة 22 قانون صدرالذکر تشخیص شد و (...) ابطال می‌شود».

1. افزایش مجازات‌ها

همانطور که می‌دانیم یکی از اهداف مجازات‌ها جلوگیری از وقوع جرم است و آن‌گونه که بعضی حقوقدانان اشاره کرده‌اند، هدف اوّلیّه و اصلی حقوق کیفری محیط زیست نیزجلوگیری از وقوع جرم است؛ چراکه دستیابی به این هدف در حوزة محیط زیست در مقایسه با دیگر حوزه‌ها، که با مجرمان عادی سر و کار دارند، بیشتر مقدور است. در واقع، اکثر جرایم زیست‌محیطی با تصمیم قبلی که توأم با محاسبة سود و زیان ناشی از جرم است ارتکاب می‌یابند. از این رو، قانونگذار با شناسایی زمینه‌های ارتکاب جرم و از طریق اتّخاذ رویکردی مناسب می‌تواند به اهداف پیشگیرانة مجازات‌ها دست پیدا کند (عبدالهی، 1386: 107).

به عبارت دیگر، چون افراد با محاسبة سود ناشی از ارتکاب جرم و زیان ناشی از مجازات آن تصمیم به ارتکاب جرم می‌گیرند، اگر مجازات هزینه‌ای گزاف‌تر از سود احتمالی ناشی از ارتکاب جرم داشته باشد، افراد را از قصد ارتکاب جرم منصرف می‌کند. امّا در صورت مساوی بودن سود و زیان ناشی از ارتکاب جرم یا غلبة سود، مجازات از رسیدن به هدف جلوگیری از وقوع جرم باز خواهد ماند. اکنون با توجّه به اینکه یکی از عوامل اصلی در محاسبة هزینة ارتکاب جرم شدّت مجازات است، تعدادی از حقوقدانان با استناد به ناچیز بودن مجازات جرایم زیست‌محیطی در قوانین ایران، آنها را فاقد ویژگی بازدارنده دانسته‌اند (تقی‌زاده انصاری، 1374: 143).

از این رو، طبیعی بود قانون هوای پاک، که بعد از گذشت 22 سال از زمان تصویب قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا به تصویب رسید، با توجّه به ناچیز شدن جزاهای نقدی مندرج در آن، این مجازات‌ها را افزایش دهد. البته بهبود مجازات‌های مندرج در قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا منحصر به افزایش جزای نقدی نیست، بلکه عوامل ذیل نیز در قانون هوای پاک پیش‌بینی شده‌‌اند که در عمل موجب تشدید مجازات‌ها و در نتیجه بهبود ویژگی پیشگیرانة آنها می‌شوند.

1-4-1. مجازات عدم انجام معاینة وسایل نقلیّه.

طبق مادة 6 آیین‌نامة اجرایی قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا مصوّب 1379، مجازات تردّد با وسایل نقلیّة موتوری فاقد گواهی آلایندگی هوا از پنج هزار ریال تا یکصد هزار ریال بود. امّا طبق تبصرة یک مادة 6 قانون هوای پاک، جریمة رانندگی با وسایل نقلیّة فاقد گواهی آلایندگی هوا نخست، به ازای «هر روز تردّد بدون گواهی مذکور» و دوّم، «مطابق با قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی» مصوّب 1389 محاسبه می‌شود. طبق مادة 21 قانون اخیر، بر حسب نوع تخلّف و عوامل دیگر همچون میزان تأثیر تخلّف در آلودگی محیط زیست، جریمة وسایل نقلیّه از سی هزار ریال تا یک میلیون ریال تعیین شده است.

1-4-2. مجازات واحدهای آلاینده‌ای که در مهلت تعیین‌شده نسبت به رفع آلایندگی یا تعطیلی فعّالیّت اقدام نکنند

طبق مادة 12 قانون هوای پاک، واحدهای فوق مشمول سه نوع مجازات هستند: الف) جریمة ایجاد و انتشار آلودگی در طول مدّتی که برای رفع آلایندگی یا تعطیلی فعّالیّت آنها تعیین شده است؛ ب) جلوگیری از ادامة فعّالیّت، جبران خسارت‌های وارده و جزای نقدی معادل سه تا پنج برابر خسارت‌های وارده به محیط زیست برای واحد آلاینده‌ای که در مهلت مقرّر نسبت به رفع آلایندگی یا تعطیلی فعّالیّت اقدام نکند؛ پ) جزای نقدی معادل سه تا پنج برابر خسارت‌های وارده به محیط زیست برای مالکان یا مدیران واحد آلاینده‌ای که پس از تعطیلی، رأساً و بدون کسب اجازة سازمان مبادرت به بازگشایی آن واحد کنند.

امّا قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا مجازات‌های نوع «ب» و «پ» را به صورتی متفاوت و کمتر از مجازات‌های فوق‌الذکر مقرّر کرده بود و مجازات نوع «الف» را اصلاً پیش‌بینی نکرده بود (مواد 15، 16 و 29).

1-4-3. مجازات واحدهای آلایندة مستنکف از طرح انتقال

مادة 14 قانون هوای پاک و مادة 18 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا واحدهای صنعتی آلاینده‌‌ای را که کاهش یا رفع آلودگی آنها فقط از طریق انتقال به محل‌های مناسب امکان‌پذیر است موظّف به انتقال کرده‌اند. امّا قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا هیچ ضمانت اجرایی را برای تخلّف واحدهای آلاینده از طرح انتقال در نظر نگرفته بود، در حالی که قانون هوای پاک «جزای نقدی معادل سه درصد درآمد سالانة ناخالص همان واحد» را برای آنها در نظر گرفته است.

1-4-4. مجازات آزمایشگاه‌های معتمد متخلّف

طبق تبصرة 2 مادة 16 قانون هوای پاک، آزمایشگاه‌های معتمدی که گزارش خلاف واقع ارائه دهند «به جزای نقدی درجة شش موضوع مادة 19 قانون مجازات اسلامی محکوم و در صورت تکرار، تعلیق یا لغو امتیاز می‌شوند». این موضوع در قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا مورد اشاره قرار نگرفته بود، هرچند ظاهراً این امکان وجود داشت که با استناد به عمومیّت تخلّف مندرج در مادة 30 این قانون دربارة «کسانی که (...) اسناد و مدارک و اطّلاعات خلاف واقع ارائه نمایند»، آزمایشگاه‌های معتمد را نیز مشمول مجازات دانست. البته اگر این استنباط نیز پذیرفته می‌شد، آنگاه این ابهام به وجود می‌آمد که مجازات‌های مندرج در آن قانون (جزای نقدی و حبس) چگونه باید میان آزمایشگاه و کارکنان آن تقسیم می‌شدند.

در مقابل، قانون هوای پاک ظاهراً فقط آزمایشگاه‌های معتمد را مشمول مجازات دانسته و کارکنان آنها را مشمول مجازات ندانسته است. هرچند ظاهراً این امکان وجود دارد که با استناد به عمومیّت تخلّف مندرج در مادة 16 این قانون دربارة «کسانی که (...) اسناد و مدارک و اطّلاعات خلاف واقع ارائه نمایند»، کارکنان آزمایشگاه‌های معتمد را نیز مشمول مجازات دانست.

1-4-5. مجازات عدم رفع آلودگی هوا توسّط واحدهای غیرصنعتی

قانون هوای پاک این تخلّف را به شیوه‌ای شفّاف‌تر مشمول مجازات دانسته و مجازاتی شدیدتر را برای آن پیش‌بینی کرده است. طبق تبصرة یک مادة 17 قانون هوای پاک، «مالکان، مسئولان یا رؤسای مراکز اداری، بهداشتی، درمانی، خدماتی، عمومی و تجاری که موجبات آلودگی هوا را فراهم کنند در صورتی که پس از یک مرتبه تذکّر کتبی توسّط سازمان، اقدامی برای رفع آلودگی در مهلت مقرّر انجام ندهند، به جزای نقدی درجة هشت موضوع مادة 19 قانون مجازات اسلامی [یعنی تا ده میلیون ریال] حسب مورد، محکوم می‌شوند و در صورت تکرار، علاوه بر حداکثر جزای نقدی مذکور، با درخواست سازمان و حکم مرجع قضایی صالح به تعطیلی موقّت از شش ماه تا دو سال محکوم می‌شوند». همچنین، طبق تبصرة 2 این مادة، «منابع آلایندة خانگی در کلانشهرهای بالای پانصد هزار نفر جمعیّت، صرفاً مشمول جزای نقدی [فوق] می‌شوند».

مادة 23 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، که متضمّن تکلیف فوق‌الذکر بود، مجازاتی را برای عدم رعایت این تعهّد وضع نکرده بود. همچنین، اگر مجازات مندرج در مادة 32 این قانون[9] را شامل تخلّف از تعهّد مندرج در مادة 23 این قانون بدانیم، حداکثر این مجازات یک میلیون ریال بود که بسیار کمتر از مجازات مقرّر در قانون هوای پاک است.

1-4-6. مجازات انباشتن و سوزاندن پسماندها

مادة 20 قانون هوای پاک و مواد 24 و 31 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، انباشتن پسماند (زباله) در معابر عمومی و فضای باز و سوزاندن آن را ممنوع و برای آن مجازات تعیین کرده‌اند. طبق قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، مجازات تخلّف فوق «پس از هر بار اخطار و پایان مهلت مقرّر»، «جزای نقدی از یکصد هزار ریال تا پانصد هزار ریال و در صورت تکرار از سیصد هزار ریال تا دو میلیون ریال» بود. امّا قانون هوای پاک مجازات این تخلّف را افزایش داده است و آن را مشمول «جزای نقدی درجة شش موضوع مادة 19 قانون مجازات اسلامی» مصوّب 1392 قرار داده است، یعنی از بیست میلیون ریال تا هشتاد میلیون ریال.

1-4-7. مجازات آلودگی صوتی

مادة 29 قانون هوای پاک و مواد 27 و 32 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا ایجاد آلودگی صوتی را ممنوع و برای آن مجازات تعیین کرده‌اند. مادة 32 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا بیان می‌کرد: «عاملین آلودگی صوتی به جزای نقدی از سی هزار ریال تا سیصد هزار ریال و در صورت تکرار از یکصد هزار ریال تا یک میلیون ریال محکوم خواهند شد». امّا قانون هوای پاک ایجاد آلودگی صوتی توسّط منابع ثابت را مشمول جزای نقدی درجة هفت مادة 19 قانون مجازات اسلامی 1392 کرده است، یعنی از ده میلیون ریال تا بیست میلیون ریال. همچنین، برای ایجاد آلودگی صوتی توسّط وسایل نقلیّة موتوری، برای بار اوّل، یک میلیون ریال، برای بار دوّم، دو میلیون ریال و در صورت تکرار بیش از دو بار، سه میلیون ریال تعیین کرده است.

1-4-8. مجازات انتشار پرتوها و امواج

مواد ۱ و 30 قانون هوای پاک و مادة 2 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا انتشار بعضی امواج یا پرتوهای زیان‌آور (خارج از حدود تعیین‌شده) را ممنوع کرده‌اند. طبق مادة 30 قانون هوای پاک، «اشخاص حقیقی و حقوقی که حدود تعیین‌شدة انتشار امواج و پرتوهای موضوع این ماده را رعایت نکنند، برای اوّلین بار به جزای نقدی درجة پنج موضوع مادة 19 قانون مجازات اسلامی [یعنی از هشتاد میلیون ریال تا یکصد و هشتاد میلیون ریال] محکوم و در صورت تکرار علاوه بر حداکثر جزای نقدی، به ضبط اموال و تجهیزات مرتبط نیز محکوم می‌شوند». امّا قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا مجازاتی را برای نقض ممنوعیّت فوق مقرّر نکرده بود. البته پیش از این، مادة 18 قانون حفاظت در برابر اشعه مصوّب 1368 عدم رعایت ضوابط قانونی در استفاده از وسایل مولّد پرتو را مشمول مجازات‌هایی مشخّص قرار داده بود، هرچند جزای نقدی مندرج در این قانون بسیار کمتر از جزای نقدی مقرّر در قانون هوای پاک است.

1-4-9. مجازات عدم همکاری با بازرسان سازمان حفاظت محیط زیست

مادة 16 قانون هوای پاک مقرّر می‌کند: «کسانی که از انجام بازرسی مأموران سازمان برای نمونه‌برداری و تعیین میزان آلودگی ناشی از فعالیت مراکز صنعتی (...) ممانعت کنند و یا اسناد و مدارک و اطّلاعات مورد نیاز سازمان را در اختیار ایشان نگذارند و یا اسناد و مدارک و اطّلاعات خلاف واقع ارائه نمایند، به حداقل جزای نقدی درجة هفت و در صورت تکرار به حداقل جزای نقدی درجة چهار موضوع مادة 19 قانون مجازات اسلامی محکوم می‌شوند». امّا طبق مادة 30 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، عاملان تخلّف فوق «بر حسب مورد و اهمیّت موضوع به جزای نقدی از پانصد هزار ریال تا پنج میلیون ریال و در صورت تکرار به حبس تعزیری از یک ماه تا 3 ماه و جزای نقدی مذکور محکوم خواهند شد».

با توجّه به اینکه حداقل جزای نقدی درجة هفت قانون مجازات اسلامی 1392 ده میلیون ریال است، تردیدی نیست که مجازات ارتکاب تخلّف فوق‌الذکر برای اوّلین بار، در قانون هوای پاک (ده میلیون ریال) نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا (پانصد هزار ریال) شدیدتر است. در صورت تکرار تخلّف، قانون هوای پاک فقط مجازات نقدی را به حداقل جزای نقدی درجة چهار قانون مجازات اسلامی 1392 که یکصد و هشتاد میلیون ریال است افزایش داده است، امّا قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا جزای نقدی را ثابت نگه داشته بود و در عوض، حبس تعزیری از یک ماه تا سه ماه را به آن اضافه کرده بود. با استناد به قوانین فعلی ایران در زمینة تبدیل مجازات، می‌توان گفت در این مورد نیز مجازات مندرج در قانون هوای پاک شدیدتر است، زیرا طبق مصوّبة هیئت وزیران در سال 1395 با عنوان «تصویب‌‌نامه در خصوص تعدیل مبلغ مجازات نقدی بدل از حبس مندرج در مادة 27 قانون مجازات اسلامی مصوّب 1392»، هر روز حبس معادل چهارصد هزار ریال است؛ از این رو، یک ماه تا سه ماه حبس مندرج در قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا معادل دوازده میلیون تا سی‌‌وشش میلیون ریال می‌شود و جمع آن با جزای نقدی ارتکاب جرم برای اوّلین بار (پانصد هزار ریال تا پنج میلیون ریال) از جزای نقدی مندرج در قانون هوای پاک (یکصد و هشتاد میلیون ریال) کمتر است. با وجود این، با توجّه به اینکه اصولاً اثر پیشگیرانة مجازات حبس بیشتر از جزای نقدی است، شاید بتوان گفت قانون هوای پاک در عمل موجب کاهش مجازات نقض تعهّد همکاری با بازرسان سازمان شده است.

در اینجا لازم به ذکر است قانون هوای پاک در هیچ مورد متضمّن مجازات حبس نیست و این یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف این قانون است؛ زیرا حبس یکی از مجازات‌های متداول در نظام کیفری ایران است و پیش از این در قوانین زیست‌محیطی ایران نیز فراوان از آن استفاده شده بود (کوشکی، 1388: 97). اقدام فوق در راستای سیاست کیفری کشور برای کاهش تعداد زندانیان است که پیش‌تر نیز بر قوانین زیست‌محیطی ایران تأثیر گذاشته بود. برای مثال، مادة 29 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا حداکثر مجازات حبس برای آلوده‌کنندگان هوا را که طبق مادة‌ 12‌ قانون‌ حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوّب 1353 یک سال بود به شش ماه کاهش داد و این اقدام مورد انتقاد بعضی حقوقدانان قرار گرفت (ارشدی، 1384: 15-16).

البته بعضی حقوقدانان معتقدند با‌ تصویب کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی در سال 1375 و با استناد به مادة 688 این قانون، کاهش حبس مذکور در مادة 29 قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا ملغی شده است (ارشدی، 1384: 15)؛ زیرا مادة 688 مذکور ضمن برشمردن بعضی مصادیق جرایم علیه بهداشت عمومی و محیط زیست، مقرّر می‌کند: «مرتکبین چنانچه طبق قوانین خاص مشمول مجازات شدیدتری نباشند به حبس تا یک سال محکوم خواهند شد». بعضی از آراء قضایی نیز مؤیّد نظر فوق هستند (نجات و دبیری، 1392: 178). با وجود این، این نظر توسّط همه پذیرفته نشده است، زیرا دربارة امکان استناد به مادة 688 برای جرم آلودگی هوا اختلاف نظر وجود دارد. برای مثال، گفته شده است: «در این ماده، مصادیق تهدید علیه بهداشت عمومی احصاء شده‌‌اند (...) و همانطور که ملاحظه می‌گردد، تمثیل‌های مورد اشاره در حول محور آلودگی آب، آلودگی خاک، پسماند، کشتار غیرمجاز دام و آلودگی محصولات کشاورزی به واسطة استفادة غیرمجاز از فاضلاب هستند. از این رو، تمام افعال مجرمانه‌ای که قابلیّت انتساب به مادة 688 قانون مجازات اسلامی را خواهند داشت باید مصادیقی از محورهای مذکور باشند. به عبارت دیگر، جرم آلودگی هوا، آلودگی صوتی، آلودگی اشعه و ... را نمی‌توان از مصادیق این ماده دانست» (نجات و دبیری، 1392: 177-178).

در هر صورت، حتّی اگر مادة 688 مذکور را دربارة جرم آلودگی هوا اِعمال‌‌کردنی بدانیم، اکنون با تصویب قانون هوای پاک، دیگر امکان استناد به این ماده برای جرم آلودگی هوا وجود ندارد. به عبارت دیگر، این ماده در خصوص جرم آلودگی هوا تخصیص خورده است.

وانگهی، لازم به ذکر است بهبود ضوابط کیفری قانون هوای پاک و نقش آن در جلوگیری از آلودگی هوا فارغ از نقش مسئولیّت مدنی (جبران خسارت) ناشی از نقض قوانین زیست‌محیطی است، چنانکه همواره قابلیّت آن را داشته و دارد که با الزام متخلّفان به جبران زیان‌های وارده، اثری پیشگیرانه و مناسب داشته باشد (تقی‌زاده انصاری، 1374: 129-132).

اکنون که با جنبه‌های مختلف بهبود ضوابط کیفری قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا آشنا شدیم، در ادامه به نوآوری‌های قانون هوای پاک می‌پردازیم.

1. نوآوری‌های قانون هوای پاک

غیر از ابتکارهایی جزئی همچون یکپارچه‌سازی معاینة وسایل نقلیّة موتوری از جنبه‌های مختلف فنّی، ایمنی و کنترل آلاینده‌های هوا و صدا در قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا که فقط متضمّن کنترل آلودگی هوا و آلودگی صوتی بود،[10] موارد هشت‌‌گانة ذیل بیانگر نوآوری‌های کلّی و مهمّ قانون هوای پاک هستند که در قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا سابقه نداشته‌‌اند.

1. استفاده از ابزارهای اقتصادی

همانطور که می‌دانیم یکی از راهکارهای مناسب برای دستیابی به اهداف زیست‌محیطی از جمله جلوگیری از آلودگی هوا استفاده از اهرم‌های اقتصادی است. در این باره چنین گفته شده است: «استفاده از ابزار مالیات برای مقابله با بلیه آلودگی مورد توجّه بسیاری از کشورها قرار گرفته و گام‌های بلندی در این راه برداشته شده است، [امّا] در کشور ما این جنبه از استراتژی مقابله با آلودگی نادیده گرفته شده است. برای مثال، در همین قانون «نحوة جلوگیری از آلودگی هوا» اشاره‌ای در این باب صورت نپذیرفته و قانون اصلی مالیاتی ایران یعنی قانون مالیات‌های مستقیم نیز نسبت به مسئله ساکت است» (همدانی، 1374: 26).

در تأیید انتقاد فوق باید گفت که قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا اصلاً به استفاده از ابزارهای اقتصادی برای مبارزه با آلودگی هوا - همچون اعطای کمک مالی به واحدهای آلاینده جهت تأمین تجهیزات مقابله با آلودگی هوا و اخذ مالیات از واحدهای صنعتی بر حسب میزان آلایندگی آنها - اشاره نکرده بود. البته در بعضی قوانین و مقرّرات دیگر به صورت پراکنده از این ابزارهای اقتصادی استفاده شده است. برای مثال، می‌توان به این موارد اشاره کرد: 1- تبصرة 2 قانون چگونگی محاسبه و وصول حقوق گمرکی، سود بازرگانی و مالیات انواع خودرو و ماشین‌آلات راهسازی وارداتی و ساخت داخل و قطعات آنها مصوّب 1371؛ 2- ‌آیین‌نامة اجرایی تبصرة 82 قانون برنامة پنج‌‌سالة دوّم توسعـة اقتصادی، اجتماعـی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1378؛ 3- مادة 104 قانون برنامة سوّم توسعة اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب 1379؛ و 4- قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوّب 1388.

خوشبختانه قانون هوای پاک در مواد متعدّد[11] از ابزارهای اقتصادی مختلف استفاده کرده است. برای مثال، مادة 33 این قانون مقرّر می‌کند: «صد درصد (100%) درآمدهای حاصل از اجرای این قانون به حساب خزانه‌داری کلّ کشور واریز (...) [و] بیست درصد (20%) از وجوه مذکور از طریق مؤسّسة عمومی غیردولتی صندوق ملّی محیط زیست به منظور ارائة تسهیلات به منابع آلایندة هوا جهت رفع و کاهش آلودگی هوا اختصاص می‌یابد».

1. نوسازی وسایل نقلیّة موتوری

قانون هوای پاک ضوابط ذیل را جهت نوسازی وسایل نقلیّة موتوری در بخش خصوصی و عمومی پیش‌بینی کرده است:

2-2-1. جایگزینی خودروهای فرسوده

مادة 8 قانون هوای پاک مقرّر می‌کند: «تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی مالک وسایل نقلیّة موتوری اعم از سبک، نیمه‌سنگین، سنگین، موتورسیکلت مکلّف‌اند وسایل نقلیّة خود را پس از رسیدن به سنّ فرسودگی از رده خارج کنند».

قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا دارای ضوابطی دربارة جایگزینی خودروهای فرسوده نبود، امّا در بعضی قوانین و مقرّرات ایران همچون موارد زیر، ضوابطی در این خصوص وضع شده بود: 1- آیین‌نامة نحوة از رده خارج کردن خودروهای فرسوده مصوّب 1382؛ 2- تصویب‌‌نامه در مورد ممنوعیّت شماره‌گذاری خودروهای فرسوده و خارج از ردة دستگاه‌های دولتی مصوّب 1382؛ و 3- آیین‌نامة از رده خارج کردن خودروهای فرسوده مصوّب 1387. با وجود این، هیچ‌کدام از این مقرّرات اصولاً الزام‌آور نبودند و تسهیلات مقرّر در آنها نیز دائمی نبودند. امّا مادة 8 قانون هوای پاک ضمن الزام تمام اشخاص حقیقی و حقوقی به از رده خارج کردن وسایل نقلیّة موتوری فرسوده‌شان، راهکارهای دائمی زیر را برای اجرای این تعهّد پیش‌بینی کرده است: 1- لزوم بیمه کردن وسایل نقلیّة موتوری در زمینة تعهّد به از رده خارج کردن در زمان فرسودگی؛ 2- اعطای تسهیلات دولتی «از محلّ صرفه‌جویی حاصل از بهبود و مدیریّت سوخت ناشی از اجرای این قانون» جهت جایگزینی خودروهای فرسودة بخش حمل و نقل عمومی؛ و 3- اعطای تسهیلات دولتی «با کارمزد چهار درصد با بازپرداخت ده‌ساله» در قانون «بودجة سالانه» جهت جایگزینی سایر خودروها و موتورسیکلت‌های فرسوده.

2-2-2. نوسازی ناوگان حمل و نقل عمومی شهری

مادة 9 قانون هوای پاک وزارت کشور را موظّف کرده است «با همکاری وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و امور اقتصادی و دارایی، زمینة نوسازی ناوگان حمل و نقل عمومی شهری با اولویّت شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیّت را ظرف مدّت پنج سال فراهم کند». این ماده دو راهکار را برای اجرای این تعهّد در نظر گرفته است: 1- اعطای تسهیلات «از محلّ منابع درآمدی مادة 6 این قانون از طریق کمک بلاعوض، یارانه، تسهیلات یا صفر نمودن سود بازرگانی واردات خودروهای برقی - بنزینی (هیبریدی) و خودروهای الکتریکی»؛ 2- معافیّت «خودروهای برقی - بنزینی (...) و خودروهای الکتریکی تولید داخل از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده».

قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا دارای مقرّراتی دربارة نوسازی ناوگان حمل و نقل عمومی شهری نبود، امّا در بعضی قوانین و مقرّرات ایران همچون موارد زیر، ضوابطی در این خصوص وضع شده‌‌اند: 1- مادة 2 قانون توسعة حمل و نقل عمومی و مدیریّت مصرف سوخت مصوّب 1386؛ 2- آیین‌نامة اجرایی قانون فوق مصوّب 1387؛ و 3- مادة 44 قانون برنامة پنج‌‌سالة ششم توسعة اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوّب 1396.

1. نمونه‌برداری و پایش آلایندگی توسّط واحدهای صنعتی

قانون هوای پاک واحدهای صنعتی را موظّف به نمونه‌برداری و پایش آلایندگی کرده است. این الزام در سه سطح پیش‌بینی شده است:

1. طبق تبصرة 4 مادة 11، تمام واحدهای صنعتی «حسب تشخیص سازمان، مکلّف‌اند نسبت به نمونه‌برداری و اندازه‌گیری آلودگی هوا، در فاصلة زمانی ممکن و در چهارچوب خوداظهاری در پایش اقدام کنند».

2. طبق تبصرة یک مادة 16، «تمامی مراکز و واحدهای متوسّط پنجاه نفر به بالا موضوع این قانون برای انجام امور مربوط به نمونه‌برداری، اندازه‌گیری، پایش و کنترل مستمر آلودگی هوا مکلّف به ایجاد واحد سلامت، بهداشت و محیط زیست (HSE) و به کارگیری متخصّص محیط زیست می‌باشند».

3. طبق تبصرة 3 مادة 11، واحدهای صنعتی بزرگ و متوسّط «که برحسب قوانین و مقرّرات، مشمول ارزیابی زیست‌محیطی می‌باشند موظّف به نصب و راه‌اندازی سامانه‌های پایش برخط لحظه‌ای (آنلاین) و ارسال اطّلاعات روزآمد به مرکز پایش سازمان می‌باشند».

قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا دارای تعهّدات فوق‌الذکر نبود، امّا چنین تعهّداتی در مصوّبة سال 1394 سازمان حفاظت محیط‌زیست با عنوان «آیین‌نامة خوداظهاری در پایش آلودگی محیط‌زیست و شیوه‌نامه‌های آزمایشگاه‌های معتمد» که بر اساس مادة 61 قانون‌ برنامة‌ چهارم‌ توسعه و مادة 192 قانون برنامة پنجم توسعه به تصویب رسیده بود پیش‌بینی شده‌‌اند.

1. تولید و عرضة انرژی‌های تجدیدپذیر و پاک

مادة 19 قانون هوای پاک وزارت نیرو را مکلّف کرده است «نسبت به توسعه، تولید و عرضة انرژی‌های تجدیدپذیر و پاک بهینه (...) اقدام نماید». قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا دارای مقرّراتی در این خصوص نبود، امّا در بعضی قوانین و مقرّرات ایران، همچون قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوّب 1389، ضوابطی در این خصوص وضع شده بودند. مادة 61 قانون اخیر بیان می‌کند: «وزارت نیرو موظّف است به منظور حمایت از گسترش استفاده از منابع تجدیدپذیر انرژی، شامل انرژی‌های بادی، خورشیدی، زمین‌گرمایی، آبی کوچک (تا ده مگاوات)، دریایی و زیست‌توده (مشتمل بر ضایعات و زایدات کشاورزی، جنگلی، زباله‌ها و فاضلاب شهری، صنعتی، دامی، بیوگاز و بیومس) و با هدف تسهیل و تجمیع این امور، از طریق سازمان ذی‌ربط نسبت به عقد قرارداد بلندمدّت خرید تضمینی از تولیدکنندگان غیردولتی برق از منابع تجدیدپذیر اقدام نماید».

مزیّت مادة 19 قانون هوای پاک نسبت به قانون فوق‌الذکر این است که تکلیفی مشخّص برای وزارت نیرو مقرّر کرده است: «حداقل سی درصد افزایش سالانة ظرفیّت مورد نیاز برق کشور از انرژی‌های تجدیدپذیر تأمین شود».

1. افزایش فضای سبز شهرها

طبق مادة 22 قانون هوای پاک، «حداکثر تا ده سال پس از ابلاغ این قانون، شهرداری‌های شهرهای بالای پنجاه هزار نفر جمعیّت موظّف‌اند با همکاری وزارت نیرو و ادارات منابع طبیعی شهرستان، سرانة فضای سبز خود را حداقل به پانزده متر مربّع برسانند». قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا دارای مقرّراتی در خصوص این موضوع نبود. همچنین، با اینکه بعضی قوانین ایران قطع درختان را ممنوع کرده‌اند،[12] ظاهراً پیش از تصویب قانون هوای پاک، هیچ قانون عام و کلّی‌‌ای دربارة افزایش سرانة فضای سبز شهرها به تصویب نرسیده بود.

1. مقابله با پدیدة گرد و غبار

قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا دارای مقرّراتی دربارة پدیدة گرد و غبار نبود، امّا با توجّه به افزایش معضل گرد و غبار در سال‌های اخیر، هیئت وزیران با تصویب آیین‌نامة اجرایی آمادگی مقابله با پدیدة گرد و غبار در سال 1395، ضمن تأسیس ستاد مقابله با پدیدة گرد و غبار، برنامه‌هایی را برای شناسایی منشأهای داخلی و خارجی ایجاد گرد و غبار و اقدام‌های کوتاه‌مدّت و بلندمدّت برای رفع این معضل پیش‌بینی کرد. امّا شدّت معضل گرد و غبار سبب شد قانون هوای پاک 5 ماده را در زمینه‌های ذیل به آن اختصاص دهد:

2-6-1. همکاری‌های بین‌المللی

مادة 23 قانون هوای پاک بر لزوم همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی جهت جلوگیری از ایجاد گرد و غبار و نیز کاهش خسارت‌های ناشی از آن تأکید کرده است. مادة 14 آیین‌نامة اجرایی آمادگی مقابله با پدیدة گرد و غبار نیز دارای مقرّراتی مشابه است.

2-6-2. بیابان‌زدایی

مادة 24 قانون هوای پاک وزارت جهاد کشاورزی را موظّف کرده است علاوه بر اجرای طرح‌های بیابان‌زادیی مقرّر در قوانین، جهت مهار کانون‌های مستعد بیابان‌زایی و تولید گرد و غبار داخلی (رأساً یا با همکاری بخش خصوصی و دستگاه‌های اجرایی محلّی و سازمان‌های بین‌المللی) اقدامات مقابله با پدیدة گرد و غبار را با اولویّت عملیّات بیابان‌زدایی، سالانه حداقل در سیصد هزار هکتار اجراء کند. دولت نیز مکلّف شده است اعتبارات لازم را هر ساله در قانون بودجه پیش‌بینی کند. مقرّراتی مشابه با موارد فوق در مواد 4، 5 و 12 آیین‌نامة اجرایی آمادگی مقابله با پدیدة گرد و غبار پیش‌بینـی شده‌‌اند.

2-6-3. تأمین آب برای زیست‌بوم‌ها

مادة 25 قانون هوای پاک سازمان حفاظت محیط زیست را مکلّف کرده است با همکاری وزارت نیرو، نیاز آبی زیست‌محیطی رودخانه‌ها، تالاب‌ها، خورها، دریاچه‌ها و زیست‌بوم‌ها را تعیین کند و همچنین وزارت نیرو را مکلّف کرده است حقّابة موارد فوق را تخصیص دهد.[13] مادة 8 آیین‌نامة اجرایی آمادگی مقابله با پدیدة گرد و غبار نیز وزارت نیرو را موظّف کرده است حقّابة تالاب‌های جنوب و غرب کشور و نیاز آبی طرح‌های مقابله با منشأ گرد و غبار را تأمین کند.

2-6-4. شبکة هشدار طوفان

مادة 26 قانون هوای پاک سازمان هواشناسی را مکلّف کرده است با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست حداکثر طی دو سال، شبکة ملّی هشدار و پیش‌آگاهی رخدادهای طوفان و گرد و غبار را تکمیل کند. مادة 2 آیین‌نامة اجرایی آمادگی مقابله با پدیدة گرد و غبار نیز سازمان‌های حفاظت محیط زیست و هواشناسی را مکلّف کرده است ظرف شش ماه، طرح سامانه‌های پیش‌آگاهی و کنترل کیفیّت هوا را تهیّه و برای تصویب به ستاد مقابله با پدیدة گرد و غبار ارائه کنند.

2-6-5. ایجاد حریم سبز بزرگراه‌ها و کمربند سبز شهرها

مادة 27 قانون هوای پاک وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، راه و شهرسازی و کشور را موظّف کرده است (از محلّ اعتبارات مندرج در بودجة سالانه) با همکاری شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (از محلّ منابع مالی در اختیارشان) حریم سبز بزرگراه‌ها و کمربند سبز شهرها و روستاهای تحت تأثیر گرد و غبار را با روش آبیاری مدرن و با اولویّت استفاده از پساب‌های شهری و روستایی طی پنج سال ایجاد کنند.[14] همچنین، تبصرة یک این ماده وزارت نیرو را مکلّف کرده است آب لازم را برای موارد فوق تأمین کند. تبصرة 2 این ماده نیز وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) را مکلّف کرده است حداقل بیست درصد از منابع در اختیار خود را به تکلیف فوق اختصاص دهد. مادة 9 آیین‌نامة اجرایی آمادگی مقابله با پدیدة گرد و غبار نیز شهرداری‌های شهرهای واقع در مناطق تحت تأثیر پدیدة گرد و غبار را موظّف به اجرای طرح کمربند سبز این شهرها کرده است. البته این آیین‌نامه به مدّت اجرای این طرح و تکلیف وزارتخانه‌های مختلف از جمله تعهّد مالی آنها در این زمینه اشاره نکرده است.

2-7. اعطای جایگاه ضابط دادگستری به یگان حفاظت سازمان حفاظت محیط زیست

قانون هوای پاک و قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا اختیاراتی را به سازمان حفاظت محیط زیست برای برخورد با عاملان آلایندگی هوا داده‌اند، امّا قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا ابزار اجرای این صلاحیّت را مشخّص نکرده بود. یکی از نوآوری‌های قانون هوای پاک این است که ابزار اجرای این صلاحیّت را تعیین کرده و به موجب مادة 31 «یگان حفاظت سازمان» را مکلّف کرده است «به عنوان ضابط دادگستری، در موارد وقوع جرایم مشهود مذکور در این قانون، رأساً یا در صورت اعلام سازمان یا با اطّلاع از وقوع جرایم غیرمشهود مندرج در این قانون، با نظر دادستان شهرستان ذی‌ربط، اقدام لازم را در چارچوب قوانین و مقرّرات با واحدهای آلوده‌کننده یا اشخاص حقیقی یا حقوقی مربوط به عمل آورند». لازم به ذکر است طبق تبصرة یک مادة 32 قانون هوای پاک، چنانچه کارکنان سازمان دورة آموزش ضابط دادگستری را زیر نظر دادستان طی کنند، ضابط دادگستری محسوب می‌شوند.

2-8. پیش‌بینی مراجع قضایی تخصّصی در زمینة آلودگی هوا

یکی از ابتکارهای قانون هوای پاک این است که مادة 32 آن مقرّر می‌کند: «برای رسیدگی به تخلّفات و جرایم موضوع این قانون، به تشخیص رئیس قوّة قضائیّه شعبه‌ای تخصّصی در هر حوزة قضایی اختصاص می‌یابد». البته به نظر نمی‌رسد این مادة قانونی رئیس قوّة قضائیّه را ملزم به تأسیس چنین شعبه‌ای کرده باشد. از این رو، می‌توان گفت مادة قانونی فوق‌الذکر در راستای قاعدة عام مندرج در مادة 566 قانون آیین دادرسی کیفری مصوّب 1392 است که مقرّر می‌کند: «تمام مراجع قضایی موضوع این قانون مکلّف‌اند با توجّه به نوع دعاوی به تخصیص شعبه یا شعبی از مراجع قضایی برای رسیدگی تخصّصی اقدام کنند. تبصره‌- شیوة تشکیل شعب تخصّصی مراجع قضایی اعم از حقوقی و کیفری موضوع این ماده به موجب آیین‌نامه‌ای است که ظرف شش ماه از تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون توسّط وزیر دادگستری تهیّه می‌شود و به تصویب رئیس قوّة قضائیّه می‌رسد». تنها تفاوت مواد فوق این است که تشکیل شعبة تخصّصی برای رسیدگی به جرایم مندرج در قانون هوای پاک صرفاً متّکی به تصمیم رئیس قوّة قضائیّه است و وزیر دادگستری در آن نقش ندارد.

همچنین، یکی از نقاط قوّت قانون هوای پاک در زمینة رسیدگی قضایی به پرونده‌های مربوط به موضوع این قانون این است که تبصرة 2 مادة 32 این قانون وزارت جهاد کشاورزی و سازمان را در دعاوی حقوقی و کیفری از پرداخت هزینة دادرسی معاف کرده است. از این رو، پرداخت هزینة دادرسی که می‌توانست یکی از موانع طرح شکایت توسّط نهادهای فوق‌الذکر باشد رفع شده است.

نتیجه

در ایران، قانونگذاری صریح در زمینة آلودگی هوا با تصویب قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری در سال 1345 که بند 20 مادة 55 قانون شهرداری 1334 را اصلاح کرد شروع شد و با تصویب قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا در سال 1374 به اوج خود رسید. اجرای قانون اخیر همراه با آیین‌نامه‌های اجرایی متعدّد توانست در کُند کردن فرایند افزایش آلودگی هوا در شهرهای ایران موفّقیّت‌هایی به دست آورد، امّا این قانون خالی از ایراد نبود. از این رو، در چند سال اخیر قوای مقنّنه و مجریّة ایران اقدام به وضع قوانین و مقرّراتی در این زمینه کرده‌اند که شاخص‌تر از همه تصویب قانون هوای پاک در تاریخ 25/04/1396 است.

همانطور که انتظار می‌رفت قانون هوای پاک با اتّکاء به تجارب به دست آمده از اجرای 22 سالة قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا، بسیاری از نواقص این قانون را رفع کرد. در این نوشتار به تبیین دو محور از نقاط قوّت قانون هوای پاک نسبت به قانون نحوة جلوگیری از آلودگی هوا پرداختیم که عبارتند از: 1- بهبود ضوابط کیفری و 2- نوآوری‌های بی‌سابقه.[15] همانطور که ملاحظه شد مهم‌ترین جنبه‌های بهبود ضوابط کیفری قانون جدید نسبت به قانون قدیم عبارتند از: 1- افزایش مسئولیّت کیفری اشخاص حقوقی و اِعمال جزای نقدی دربارة آنها؛ 2- انسجام مجازات‌ها و تعیین آنها بر اساس مجازات‌های مقرّر در قانون مجازات اسلامی؛ 3- پیش‌بینی امکان تعدیل جزاهای نقدی در گذر زمان؛ و 4- بهبود مجازات‌ها به ویژه افزایش جزاهای نقدی. نوآوری‌های اصلی و بی‌سابقة قانون جدید نسبت به قانون قدیم نیز عبارت‌اند از: 1- استفاده از ابزارهای اقتصادی در مبارزه با آلودگی هوا؛ 2- جایگزینی خودروهای فرسوده؛ 3- توسعة تولید و عرضة انرژی‌های تجدیدپذیر و پاک؛ 4- مقابله با پدیدة گرد و غبار؛ 5- اعطای جایگاه ضابط دادگستری به یگان حفاظت سازمان حفاظت محیط زیست؛ و 6- پیش‌بینی مراجع قضایی تخصّصی در زمینة آلودگی هوا.

نقاط قوّت فوق‌الذکر نویدبخش آن هستند که اگر قانون هوای پاک با تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی مناسب و به ‌موقع دنبال شود، آلودگی هوا در ایران از وضعیّت فاجعه‌بار کنونی خارج خواهد شد. البته در این مسیر نباید تلاش برای رفع نقاط ضعف قانون هوای پاک به ‌ویژه حذف کامل مجازات حبس از جرایم مشمول این قانون را نادیده گرفت،[16] چراکه اثر پیشگیرانة مجازات حبس بیش از جزای نقدی است، به ‌ویژه نسبت به صاحبان و مدیران واحدهای صنعتی بزرگ که توان پرداخت جزای نقدی را دارند. از این رو، اگرچه جزاهای نقدی مندرج در قانون هوای پاک نسبت به قوانین پیشین شدیدتر و متناسب‌تر شده‌‌اند و امکان روزآمد کردن آنها حتّی به میزانی بالاتر از نرخ تورّم نیز فراهم شده است، می‌توان گفت اثر ارعابی و پیشگیرانة قانون هوای پاک در خصوص جرایم متضمّن حبس در قوانین پیشین کاهش یافته است.